“考古代言人”袁靖今年两会依然专注考古 提案事关全体考古人
2019-03-06 10:44:11 来源：国家文物局 已浏览次
全国政协委员、中国社会科学院考古研究所研究员袁靖去年两会期间提交了三个事关考古的提案，为考古事业呼吁发声，也因此被称为“考古代言人”。今年他依然不松懈，带来了三个考古领域的提案，其中建议制定考古工作野外津贴规定的提案更是关乎每个考古人的切身利益。
建议制定考古工作野外津贴规定
“考古津贴是保障考古工作者合法权益的重要内容。”长期从事考古工作的袁靖深谙其中的艰辛，“考古工作涉及大量野外作业，在野外调查和发掘过程中，风吹日晒，工作条件十分艰辛，长期的野外工作也会对身体造成一定影响。考古工作者是文化遗产保护工作的骨干力量，在长期的野外工作中做出巨大贡献。考古工作对文化遗产保护、促进中华优秀传统文化传承和经济社会发展具有重要意义。”
袁靖说，因为国家从未针对文物考古工作出台专门的野外津贴规定，各单位在津贴发放过程中无法可依，由此造成各省、市、自治区的科研、教学机构在发放津贴过程中，情况各异，出现一些问题。
袁靖列举了存在的四个主要问题。一是质疑考古津贴发放及标准的合法性。一些地区不认可地质勘探津贴标准作为考古野外津贴的依据，不同意发放考古津贴，不认可考古津贴的发放标准。
二是曲解考古津贴的概念。财务、审计，包括部分地区文物主管部门对考古工作津贴概念存在曲解，将考古工作等同于行政出差，将交通、伙食、住宿补助等同考古津贴，实际降低了野外考古工作津贴收入。考古津贴发放限定工作区域，仅对异地开展考古工作人员发放。部分文物考古单位，特别是市（县）级文物考古单位，工作区域主要集中在本市、县范围内，按地方规定无法领取津贴。
三是错误理解考古津贴性质。将考古津贴纳入绩效工资总额，实行总量限制。一些单位为避免引起矛盾，降低津贴标准或压缩统计口径，导致野外工作津贴部分不能按实际情况列支。津贴发放不覆盖全部野外考古人员，部分考古单位的聘用制人员，以及短期参与考古工作的部分科技考古和文物保护人员，按规定无法领取津贴。
四是没有认识到水下考古、科技考古的特殊性。从事水下考古、科技考古等行业的研究人员的工作条件更为特殊，但由于被认为不是传统的考古工种，往往无法享受野外津贴。
为此，袁靖认为，我们除了要不断强调学习老一辈学者献身国家的考古事业，努力做好工作，提高思想认识之外，还应该从法规上、制度上为做好考古工作，推动文化遗产保护顺利发展建立有效保障。基于此，他建议从四个方面进行改进。
一是国家制定统一规定。由国家人社部、财政部和文物局参照地质勘探、交通运输部门野外津贴制度方式，具体针对考古工作，联合制定野外津贴规定，明确津贴发放的标准，使这一制度有法可依。
二是面向全体考古人员。考古津贴针对文物考古单位职工在从事田野考古、水下考古，以及现场科技考古和文物保护工作期间发放，发放对象也包括考古单位长期聘用的专业人员。
三是明确考古津贴性质。考古津贴从考古项目经费中列支，不纳入单位人员绩效工资总额，不受单位人员薪资总量限制。在考古机构所在地开展考古工作，按照工作类别领取津贴。考古作业期间的差旅费补助等，仍按中央和地方有关规定执行。
四是特殊工种特殊对待。相关规定应照顾水下考古、科技考古等门类人员的特殊工作条件。针对潜水工作、远海海域作业，接触化学药品、处于放射性环境等特殊情况，制定具体标准。
建议完善基本建设考古收费政策
“由于政策不一致的原因，导致影响施工建设，大量珍贵的文物资源面临被破坏的危险，也制约了当地经济发展。”袁靖开门见山地提出了基本建设考古中存在的问题。
据袁靖了解，1990年，国家文物局、原国家计委、财政部根据《文物保护法》和有关规定，联合制定了《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》，明确了基本建设考古费用的组成、收费标准和计算方式。
1996年，原国家计委、财政部印发《关于取消部分建设项目收费进一步加强建设项目收费管理的通知》，将作为行政事业性收费管理的“考古调查费”和“考古勘探费”作为建设项目收费予以取消。
1997年，原国家计委、财政部又印发《关于建设项目涉及的考古调查与勘探费问题的通知》，规定“建设单位应当……事先会同文物业务单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行文物勘查、考古发掘工作，”“对文物业务单位承担考古调查、考古勘探所需费用，建设单位应当及时支付”。
袁靖说，由于上述文件相互矛盾，多年来，各地基本建设考古费用存在三个方面的主要问题。
一是各地收费性质不统一。有的按经营服务性收费管理，由考古单位收取。但由于我国承担考古工作的单位大多为公益一类事业单位，按照经营服务性收费收取，又涉嫌违反了事业单位改革相关文件中关于公益一类事业单位不得从事经营活动的规定。有的地方由财政部门向建设单位收取，财政部门再划拨给考古单位。但截至2018年1月，31个省、自治区、直辖市公布的行政事业性收费目录清单中，均没有基本建设考古费及相关费用。有的地方由财政直接拨付。但从多数考古单位反馈看，由地方财政兜底方式受地方财政状况影响，不确定性较大。有的个别地方没有设立收费项目，也没有财政拨款，考古单位为完成保护任务，自行垫资开展工作。
二是考古工作后期费用使用效率较低。1990年出台的《管理办法》规定，考古发掘经费的预算，包括“前期的田野发掘”，以及“后期的文物修复和资料整理等所需费用”。现阶段我国建设项目数量多、规模大，考古单位将主要力量用于保障前期抢救性考古工作，后期文物修复和资料整理工作相对滞后，资金使用效率较低。
三是部分地方因收费政策变动影响了基本建设考古等工作的开展。2017年内蒙古自治区财政厅、发展改革委印发的《内蒙古自治区行政事业性收费项目目录清单》，取消了“文物考古调查勘探挖掘费”收费项目。此后，全区配合基本建设工程开展的考古与文物保护工作基本陷入停滞，近200项大型建设工程因此无法实施，大量珍贵的文物资源面临被破坏的危险，也制约了当地经济建设。
针对存在的问题，袁靖建议，一是强化对基本建设考古的经费保障，明确收费制度调整方向。基本建设考古取费是与文物保护工作密切相关的工作经费，必须依法在建设工程或土地储备工程中列支预算。地方财税、价格部门应配合、支持国有考古单位在符合各地财税和经费管理制度的前提下，参照国家规定和相应的地方标准，依法取得相关费用。明确将行政事业性收费和政府性基金作为考古取费发展方向，稳步推进。对于地方财税制度框架下已经无法继续收费的，应尽快研究启动取费改革；已纳入此二项收费的，应严格资金跟踪审查，严禁统筹、转移，确保及时、足额投入考古工作。通过取费管理，进一步巩固和完善以国有企事业单位为主导的基本建设考古工作格局。
二是在城市探索推广“考古前置”的建设开发工作模式，有效降低建设成本。目前，郑州、成都、广州等地考古工作在土地使用权招、拍、挂出让前，由土地储备部门申请文物部门组织考古发掘单位开展工作，将完成考古工作作为土地使用权招、拍、挂出让的前置条件之一，实现“净地”出售。相关费用由财政部门先行保障，并计入土地交易价格；“净地”出让后，财政收回垫付费用。这种“考古前置”的模式不仅有利于文物的保护，还有效降低了建设单位因等待考古工作而产生的各种成本，而且考古发掘单位不再与建设单位直接联系，可以有效规避谈判过程中的廉政风险，有利于财政、审计部门对考古费用的统筹和监管，建议在全国范围探索推广。
三是设立基本建设考古政府性基金，用于城市以外地区的基本建设考古工作。基本建设考古工作不属于向社会提供有偿服务，而属于非营利性质的国家行为，因此基本建设考古费用不应作为经营服务性收费收取。同时，考古发掘出土的文物归国家所有，不属于实施社会公共管理或提供公共服务的行为，相关费用也不应作为行政事业性收费收取。建议国家相关部门设立“基本建设考古专项政府性基金”，按照《文物保护法》相关规定，向建设单位征收，专门用于基本建设考古费用支出，并由考古单位向财政部门申请，实行“收支两条线”管理，从根本上解决文物保护的后顾之忧。
四是修订1990年制定的《管理办法》。目前，各地基本建设考古费用的收取标准、收费项目的主要依据是已出台近30年的《管理办法》。随着我国考古事业的不断发展，以科技考古为主要内容的考古工作科学化水平大幅提升，《管理办法》的相关内容明显滞后，已经难以适应现实发展需要，建议对相关内容进行修订，制定新时期考古工作定额标准。
建议做好国家考古遗址公园建设
“2018年印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，梳理了我国新时代文物保护利用的主要矛盾与问题，提出了新时代文物保护利用改革的方向与路经，是文物保护利用改革的纲领性文件和行动指南，其要旨是‘改革’。”袁靖认为，“通过改革，可以解决思想性、方向性、制度性、机制性问题，排除沉疴，真正充分发挥文物价值。”
袁靖表示，已有的考古遗址公园新模式，很好地协调了遗址保护与展示利用的关系，解决了长期以来遗址保护尤其是大遗址保护之困局。国家文物局《国家考古遗址公园发展报告》对成绩、问题和发展方向，已有非常完整和明晰的阐述。但是，在考古遗址公园建设中，依然存在问题。
一是缺少法规政策支持。国家遗址公园建设需要考虑文物本体和周边环境的整体性，解决园区内的人口搬迁、产业布局等问题，涉及文物、自然资源、财政、发改、住建、文旅、教育等诸多部门，但《文物保护法》及《文物保护法实施条例》均缺少相关规定。各地所依据的仅是国家文物局的相关规范、管理办法及技术标准等，由此造成各种规划不能有效衔接，相关部门难以形成合力。
二是用地问题没有解决。2017年公布的《土地利用现状分类》中缺乏专门的“文物古迹用地”。国家考古遗址公园的土地不论是作为风景名胜设施用地，还是公共管理与公共服务用地，均被列入了建设用地范围，要调整为建设用地，将大量占用用地指标。而地方政府在建设国家考古遗址公园时，将农民集体所有土地征收为国有、但仍保留农用地性质而不转为建设用地（只征不转）的审批手续处于停止状态。
三是没有体现考古遗址公园的特色。有的考古遗址公园建成以来，考古科研便陷入停滞甚至终结，特别是考古发掘不再具备必要条件。由于对整体布局认识不清，文化内涵掌握不全，因此其文化遗产展示缺乏科学基础，致使展示内涵不够丰富、扎实、前沿。而展示方法和手段僵化、固化，缺乏创新、个性。这样就淡化了考古遗址公园建设“初心”，将考古遗址建设成一般的城市公园。
为落实促进遗址保护、考古科研、遗址展示利用的考古遗址公园建设“初心”，实现共享共赢，协调发展，袁靖建议，一要建立国家遗址公园体系。国家发改委及相关部门与文物部门研究设立国家遗址公园体系，以代表中华文明精神标识的重要文物及其背景环境为主体，由国务院批准设立并主导管理，组建统一的管理机构，明确公园边界，合理划分中央和地方事权。国家遗址公园采取中央和地方合作共建模式。国家行使公园范围内的文物保护、文物资源管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责，省级人民政府行使公园范围内的经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责，建立统一、高效、规范、可持续的文物资源保护利用制度。
二要进一步明确考古遗址的土地政策。自然资源、文物部门应利用“多规合一”，进一步加强空间管控，避免在考古遗址范围内设置大量建设工程，协调用地性质和土地使用方式。同时，建议在土地分类中增加文物古迹用地类型，或者将文物古迹用地列入到特殊用地类型，避免列入建设用地范围。
三要做好考古遗址公园的规划、发掘、研究、展陈工作。要在科学论证的基础上做好规划先行，要持续开展有学术目的、针对性明确的考古发掘，要加大研究的力度，凝练遗址中包含的深厚的历史底蕴和丰富的文化内涵，强化考古遗址公园的特色，鼓励科研机构和高等院校加强遗址保护技术、高清数字展示技术、虚拟复原技术等科技攻关及其成果应用，真正做到“让文物活起来”。
四要加大经费支持力度。建议发改委将考古遗址公园、国家遗址公园列入到国家重大项目范畴，增加国家重点专项经费中大遗址、考古遗址公园的支持力度，并结合发改委文化设施、旅游设施提升项目等重点投入，加强大遗址、考古遗址公园经费倾斜力度，并积极推动文物补偿机制、工程招投标、市场投融资等方面政策研究，扩大经费渠道，完善经费使用管理方式。
责任编辑：思思
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