三起“民告官”击中法律盲区

2016-10-10 10:37:55 作者：王宏伟来源：中国文物报已浏览次

　　淮安西十里长街的周耀禾、南京青石街的缪霞、常熟南门坛上的夏光被在刚刚过去的8 月，因为同样的原因“民告官”：地方政府进行危旧房改造，要强制征收他们家中的不可移动文物或文物建筑。这三起案件都击中了一个法律的模糊地带，那就是私有文物建筑是否能作为危旧房征收？又该以什么价格补偿？

　　争议：旧城改造征收文物，是否属于公共利益

　　周耀禾家的老宅义顺巷16 号是一幢建于晚清民国时期的老房子，2009 年被淮安市文物局作为不可移动文物挂牌保护，去年下半年，地方政府征收他家所在的片区，周耀禾认为文物不是危旧房，不应该被列入征收范围，将淮安市清河区政府告上法庭。与之相似，缪霞家所在的青石街20 号同样是南京市不可移动文物，文物普查名录上记载，房屋始建于1934 年，施工队是国保单位南京美龄宫原班人马，因为不接受征收决定，全家人决定诉诸法律。在法庭上，周、缪二人都表示不愿离开祖传的老宅，自家文物可以由自家保护，政府代表的意见是，征收只改变所有权，不改变文物现状，征收后政府会更好地保护文物，至于今后老宅到底做什么用，目前尚未确定，还有待进一步规划论证。

　　那么，文物可不可以征收呢？南京大学公共事务与政策研究所执行所长姚远认为，文物类建筑具有特殊性，并不是危旧房，因此把文物当危旧房征收是不妥当的。但是这并不意味着文物不能征收，如果是因为三峡工程、铁路建设等公共利益，或是所有者拒不履行保护义务，不可移动文物当然可以被征收，不过征收毕竟是一种强制性的所有权转换，因此在使用上比较慎重，并且必须严格限定在公共利益范围内。

　　周耀禾家附近，2009 年因为南水北调工程，拆除了三元巷古民居和程家巷民居两处文物，说这是公共利益应该没有争议，但是周耀禾家所在地块，在淮安市《控制性详细规划》中为红色，写明是“商住用地”，当地招商资料上则写着设想将这里打造成“引领中高端消费……打造集‘游、吃、购、娱’为一体的省级特色街区”。而缪霞家所在的青石街地块，2015 年在土地出让时，则在用地性质一栏写明是“商业金融用地”。因此关于征收是否属于公共利益，就成了争议最大的焦点，在两地的法庭上，两家人认为征收是个过程，只是将地块作为储备用地，最终用途是商业开发而非公共利益。

　　但在地方政府代表看来，危旧房改造本身就是公共利益。夏光被案2014 年一审笔录显示，夏家认为南门坛上2008 年被认定为苏州市首批历史文化街区，是旧城区中依法受保护的特殊区域，不应被当作旧城区改造，因此不同意政府征收自家三进的清代院落。政府代表方面表示，“该区域内市政基础设施落后，房屋危旧，居住人口密度较大，既不利于对文物及历史街区的保护，又影响了当地居民的居住安全及舒适性，因此有必要进行改造”。出于这样的现实需要，“因旧城改建需要进行征收，符合公共利益需要。”

　　难题：如何既保住文物，又留下原住民

　　另一大争议焦点是是否应该在保护文物的同时，也留住原住民。缪霞在接受采访时说：“政府既然承诺不拆除文物，并且要保护文物，我们家的房子就不会影响地块的开发和建设，那么为什么非把我们赶走不可呢？国家不是鼓励保留文物原有的使用功能吗？”

　　关于原住民保护的争议，在夏光被案中表现得最为明显。夏光被家的三进清代院落就位于南门坛上保护与整治工程二期地块内。项目规划的负责人是上海同济大学阮仪三教授，他曾从推土机下抢救过平遥和丽江并促成两座古城申遗，也推动过江南古镇的保护。阮仪三团队在规划的“政策建议”部分提出：“鼓励小规模、渐进式的保护与整治规划……鼓励在符合保护规划的前提下居民自修”，“鼓励公众参与历史街区保护工作，鼓励原有居民继续居住在历史街区”。这些建议是国家法规关于历史文化街区保护的基本态度：一是既保护街区本身，也保护原住民的生活方式，即活态保护；二是政府主导，吸引社会力量，全民参与文化遗产保护。然而2014 年的证据交换笔录表明，在该街区保护与整治二期工程中，4 个月里征收范围内的144 户已经有133 户签订了征收补偿安置协议，与此同时，夏家的房屋征收后是拆除、修缮或是采用其他方式处理，尚未确定。

　　在法庭上，缪霞和夏光被都表示愿意按照政府规划，自己保护和修缮文物，周耀禾更是数次对媒体说，祖上传下的老宅，凝聚着几代人的感情，无论给多少钱他都不同意征收。他们关心的共同话题是，街区改造是否一定要迁光片区内的原住民？夏光被在法庭上表示：“老房子我们住了几代人，如果非要迁我们走，那么请问到底谁有资格住在里面？”

　　然而无论是在征收谈判还是法庭审理时，三家关于这个问题都得不到答案，因为在征收本身只是转移所有权，把非国有文物变成国有文物，而下一步如何开发和建设，与征收并无关系。事实上，在旧城区改造时迁光原住民并非个案，而是全国普遍状态，因此如何在城市发展过程中实现活态保护，仍然是有待破解的难题。

　　空白：征收补偿时，文物该如何估价

　　如果说征收的公益性和原住民的去留尚处于争议地带，那么征收文物时的补偿标准如何确定则是空白地带。

　　文物的价值高于一般住宅，这是基本共识，然而在这三起诉讼中，不可移动文物或文物建筑的评估价格都和周边危旧房相同，这就给非国有不可移动文物保护带来了极大的隐患，因为这会使户主们失去文物产权的安全感和文物保护的积极性。

　　一方面，从全国范围来看，私人所有的不可移动文物大多数处于旧城区，而政府进行危旧房、棚户区改造，常常头一年末写进年度政府工作报告，列入下年度规划，第二年就整体启动。如果处于旧城区的不可移动文物随时可能被征收，那么房主怎么还会尽心尽力地保护维修呢？

　　另一方面，不可移动文物与危旧房等价评估，带来了权利与义务的不对等。法律规定，不可移动文物谁使用谁保护，使用时要保护文物外观、结构和安全，修缮时还要找有资质的设计单位和施工单位，以保护文物的历史、艺术、科学价值，如果一幢文物随时可能被以危旧房的价格征收，那么花费时间、精力和财力保护文物就是桩亏本买卖。我们总说，文物是无价的，但是在交易中我们必须为它定价，这和生命无价但人身伤亡赔偿必须有价是一个道理，如果政府在征收时都不尊重文物的价值，又怎么能指望公众共同参与呢？

　　南京高岗里的王本炽面临的就是这样的烦恼，他家的老宅是市级文保单位，南京市秦淮区2014 年因环境整治作出征收决定，王家不满补偿标准状告政府。在南京市中级人民法院的终审判决书中写道：“补偿决定书对高岗里39 号房屋作为南京市文物保护单位的文物属性未予考虑，且评估机构不具有评估文物的资质。因此，该征收补偿决定书明显不合理，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条中‘应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿’的要求。”最终，法院判决秦淮区撤销征收补偿决定书。但法院同时也以不在该案审理范围为由，驳回王本炽要求秦淮区政府修缮、保养文物的要求。王本炽的说法值得深思：“按理说我的房子应该我修缮，但是法院只是说征收标准不对，没说不能征收，如果连明天房子是不是自己的都不知道，又有几个人愿意花大价钱修房子？”

　　思考：假如县级政府可以拆除一般文物……

　　笔者从江苏省文物局了解到，对于不可移动文物的估值，目前仍然处于空白，在现行的职业资格认证项目中，并没有不可移动文物价格评估这一门类，因此无论是征收还是转换、购买，目前都没有一个操作标准。从这个角度来说，文物确实是“无价”了，但也使文物征收补偿处于缺乏依据的尴尬境地。

　　在实际操作中，地方政府即使愿意对文物价值进行补偿，也因为缺乏标准而难以执行。截至发稿之时，缪霞一审败诉，夏光被二审败诉，周耀禾还在等待一审判决。

　　目前拆除一般不可移动文物的审批权归省级文物部门，而本轮文物保护法修法的征求意见稿中，有将一般不可移动文物的拆除权下放到区级政府的提法，联系到上文的三个案例，以政府征收决心之大，速度之快，开发力度之强，如果征收时区级政府可以决定文物是否拆除，那么这些未被定级为文保单位的建筑命运如何，实在让人很难乐观。

　　根据设想，淮安市清河区将在周耀禾家所在片区建设漕运西路历史文化街区，并依据详细的测绘图，修缮现存的文物，重建已经拆除的文物。一方面大拆大建、大力招商，一方面打算迁走所有居民，这条街将呈现什么样的文化面貌尚不得而知，周耀禾能否保住老宅的产权也是未知数。然而此次文物保护法修法，对于危旧房改造时文物怎么办，应该作出明确的规定和刚性的约束，往小了说，这涉及私有文物产权的保护，往大了说，这事关国家的文化安全。

责任编辑：小萌

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