我们的古人是如何开会议政的呢？

全国两会开启在即，历年均有代表、委员缺席。可在古代，缺席会议或者迟到是要受处罚的。比如明朝流行“打屁股”（即廷杖），规定缺勤1天处笞20小板。至于迟到，在唐玄宗时，“文武官朝参，无故不到者，夺一季禄”。

      全国两会开启在即，历年均有代表、委员缺席。可在古代，缺席会议或者迟到是要受处罚的。比如明朝流行“打屁股”（即廷杖），规定缺勤1天处笞20小板。至于迟到，在唐玄宗时，“文武官朝参，无故不到者，夺一季禄”。

      尽管现代“两会”制度为新中国首创，但在议事形式上，历朝历代各有不同。

      那么，我们的古人是如何开会议政的呢？

      “集议”

      可以自行合议推选皇帝

      总体来说，中国古代缺乏定期开会的制度。朝堂上君臣对话乃至争辩的“朝会”场面在影视中常见，这是封建王朝体制内最高级别的会议，就是皇帝例行的办公会。朝会通常一天一次，相当于现在的中央政治局常委会。但是，君王不早朝的也很常见。

      那么，一些需要反复论证的重大决策该如何商定？于是，就有了朝会以外的高级国务会议，这种会议的名称在专述典章制度的历代《会要》中，叫“集议”。

      集议和朝会的区别：

      史载在南北朝之前，集议时，皇帝本人不到场。

      集议的开会时间不受朝会至多半天的限制。

      此外，出席会议的对象包括现职官员、外省的列侯，还有列大夫、博士、议郎。

      列大夫主要指谏大夫，博士多来自大臣和地方荐举，议郎大多是州县推举的基层孝廉等，可称来自民间的常任议员。

      这些京官和地方大员以及基层代表在一起“集议”，构成了古代主要的国家政务会议。这种古典“议会”制度，到南北朝时仍在。《宋书·礼志》载，孝武帝孝建元年（454年）讨论章皇太后庙堂存毁问题时，“议者六百六十三人”。

      集议的功能：

      集议的雏形始见于汉初，标志性的“集议”，是汉高后八年（公元前180年），一批列侯、公卿在没有任何诏命可依的情况下，以自行合议的方式，推选刘恒为帝（汉文帝）。

      “议立君”，就是在皇帝出缺而又无继承人的情况下通过集议推戴新君，或是众臣或权臣对现任君主不满，借集议形式实施废立。两汉历史上，共有六个君主出自这种集议共立。

      集议制度多少有些“民主”色彩。当丞相主持的外朝（即最高行政会议）形成的方案为皇帝所不喜时，皇帝常用集议来扭转。同时，大臣也会策动集议抵制君主的“独断”。一些皇帝提出要换皇后、换太子，不止一次被集议否决。

      集议的弊端：

      “集议”也发生过低效的悲剧———王莽时期，大举“新政”，每一项新制都要在“议会”中讨论。《资治通鉴》记载：“公卿旦入暮出，论议连年不决，不暇省狱讼冤结，民之急务”。开会太忙，日常的政务司法都无人管理了。更要命的是，因为官吏的俸禄制度议而难决，长期不能出台，以致“上自公侯，下至小吏，皆不得俸禄”。最终，王莽政权迅速崩溃了。

      “政事堂会议”

      皇帝的命令也必须过这关

      古代的政治决策制度以大臣上奏议事为主，皇帝掌握最高决策权。唐代中央对军国大事进行决策时，总要召集有关官吏讨论，主要采取朝议（又名廷议）、百官集议、政事堂会议等决策形式，集思广益，反复论证，具有一定的民主性。

      其中政事堂会议就是宰相的办公会，协助皇帝管理全国政务。

      “三省制”互相制约

      多个宰相的“三省制”到唐代得到完善，三省之间互相制约，“中书出令，门下审议，尚书执行”。

      中书省拟好的政令送达门下省时，如果门下省反对，就会“封还”，命令即算作废，皇帝的“画敕”也等于无效。所以，唐代皇帝欲下诏敕，一般先由门下省和中书省举行联席会议，会议场所就是“政事堂”。

      皇帝的命令必须在政事堂会议正式通过，然后才能送尚书省执行。没有加盖“中书门下之印”而由皇帝直接发出的命令，不能为各级机关承认。

      决策咨询制度助体察民意

      此外还有决策咨询制度，唐代皇帝设置了弘文馆、集贤院学士和翰林学士等一大批德才之士作为幕僚。在这个体系下，皇帝能够体察社情民意，减少决策失误。

      比如，魏征驳回了唐太宗不按法令规定征发不到当兵年龄的青年入伍的诏书。白居易评价说：“朝廷得失无不察，天下利病无不言。”

      但是，只有在皇帝清明、大臣贤良的情况下，决策机制才能较好地发挥。更多的时候，在权臣当道、皇帝昏庸的情况下，往往随意性很大，造成决策失误，祸国殃民。

      案例———盐铁之议

      4个多月辩论“国营”还是“民营”

      中国古代历朝历代均为专制政权，国家施政缺少民主讨论，有重大影响的全国性会议不多，其中最著名的要数西汉中期的“盐铁之议”。

      汉昭帝始元六年（公元前81年）2月，大司马大将军霍光以汉昭帝的名义召开了盐铁会议。会上，以代表民间利益诉求的儒生为一方，与以代表政府利益的御史大夫桑弘羊等，就武帝一朝的内外政策之得失，特别是盐铁官营等经济政策等展开了大辩论。

      出席会议的政府官员有丞相车千秋、御史大夫桑弘羊等，及民间代表共60余人，会期前后长达4个多月。

      后来，桓宽把会议纪要整理成了《盐铁论》一书，成为研究汉代经济思想和经济政策的主要文献。

      辩论双方：官府VS平民

      作为辩论的一方，当时的“民意代表”儒生的“学名”是贤良和文学。前者原为平民或担任过小官吏的知识分子，后被官府举荐为“贤良”；后者则是平民身份的知识分子，多来自民间，他们“发于畎亩，出于穷巷”，有的甚至“衣冠不完”，代表了下层社会的民间利益。

      他们发表言论说，“食禄多非其人，以妨农、商工市利井之利未归于民，民望不塞也。”认为只有让经济顺其自然，政府不妄加干预，才能使四民各安其业。

      作为官方代表的桑弘羊，是制定和推进盐铁官营等各项经济政策的主角，他竭力为政府的既定经济政策辩护，认为对方不了解大政全局，不体谅政府的难处。

      辩论背景：盐铁官营致商人破产

      这个会议的背景是剧烈的中央和地方的矛盾：汉武帝执政后，经济政策上改变了汉初以自由放任为主调的经济政策，在桑弘羊的主持下实施了盐铁官营、酒榷专卖等一系列国家干预经济的政策，目的是为了解决讨伐“四夷”的军费、抑制地方势力发展，以及解决中央政府财政危机。但这些政策也加重了商人的赋税，导致民间商业窒息，许多商人破产。

      辩论结果：各项政策仍维持不变

      这次大辩论涉及到政治、经济、民生、内政、外交等方方面面，但核心议题是要不要国家对盐、铁、酒等进行垄断经营，与民争利。

      代表政府利益的桑弘羊主持汉代财经事务长达30余年之久。就连反对盐铁官营者司马迁也承认桑弘羊的经济政策收到了“民不益赋而天下饶”的理财效果。

      会议结束后，朝廷仅仅罢去了郡国酒榷和关内铁官，其他各项政策仍维持不变。但桑弘羊在政治上受到一定的挫折，霍光借助贤良文学，得到了比较广泛的舆论支持，经济上也使得官营政策有所收缩。

      观察———政事堂取消

      古代“议会”制度逐步瓦解

      宋朝一定程度上沿用了唐朝的一套统治系统，其中包括了三省六部制度以及政事堂议事制度。

      到了元明清时期，政事堂已不再设立。明清时代成为君主专制的高峰，自秦汉以来一直沿用的宰相办公会议取消，另行设置属于皇帝秘书机关性质的内阁、军机处，协助君主独断朝纲，古代“议会”制度逐渐走向瓦解。

      到了晚清，各类行政会议已经到了古代会议历史上最荒谬的年代，文雅点说，是“有会议之名，而无会议之实。”

      晚清时的会议只是“表演”

      当年的《申报》社论作者曾记录了一次由王公大臣召集的部院会议，关于会议过程描述如下：

      王公大臣坐定寒暄之后首先讲话：“今日交议之件应如何办法，诸君请各抒所见。”于是大官看看小官，请其“各抒所见”。而小官则谦让未遑，彼此推荐，结果共请大官发言。大官亦不敢出一言，异一议，转请王公大臣“赐教”。王公大臣乃端坐正容，谓“此系朝廷交议之件，各官理宜各抒所见，幸勿推让”。

      各官虽嘴上唯唯诺诺，但仍无敢出一辞，发一议。然后王公大臣则侃侃而谈，最后谓：“今日之事惟有如此办法，未识诸君以为何如？”一时诺诺之声雷动，一则曰“王爷明见”，再则曰“中堂高明”，于是会务秘书拿出议案，自上而下由各官签押于上，以俟次日覆奏。会议之事大体完毕，上坐者打打哈欠，伸伸懒腰，起身说道“时不早矣”，遂命驾先去，各官亦次第皆去。其有异议者，则不与会，盖其人亦寥寥焉。

      南京大学历史学系教授李玉认为，那时候的出场开会者只是“表演”而已。在会场上，高级官员们互相谈天说地，品鉴鼻烟，把玩烟壶。低级别的会议上，则大谈鸦片。

      正如《申报》社论作者所言，西人之开会，是先“会”而后“议”，华人之开会，则是“议”定之后再“会”。既然已经议定，则开会亦可，不开会亦可；会中有所讨论也可，无所讨论亦无不可。

      当然，晚清时就有人注意到中国人不是没有“议”，只是在会上无“议”或少“议”，背后或会下的议论要多得多。

      随时可“谏议”值得关注

      检点历朝历代，在专制年代里，会议的质量与高效是极少见的，臣僚们提出建议的方式与现今的代表委员们大体相似，就是提出建议、提案和议案，古时候叫“谏议”。需要注意的是，古代的“谏议”是随时的，与现今的人大代表和政协委员一般只在两会上提出想法不同。比如贾谊的三农提案《论积贮疏》，再比如董仲舒的提案“罢黜百家，独尊儒术”。

      延伸———失败的尝试

      晚清最后10年

      开始了不得已的改革时期，史称“清末新政”。1906年开始的清末预备立宪准备为中国找到一条可行的路，“国体变更”的结果是将帝制改为共和，君主变为总统，资政院变为国会，责任内阁变成了国务院。但清政府于1908年颁布的《钦定宪法大纲》，文字中不见“国民”字样，还把国民称为“臣民”。

      1910年10月

      作为“立议院基础”的资政院在北京召开第一次常年会。议员分“民选”、“钦定”两种。这次会议开了100天。这是中国历史上第一个代表民意的法定机构。议员们高谈国事，抨击政府，中外记者到会旁听，报刊报道评说。

      辛亥革命爆发后

      1912年，清朝瓦解，当年8月，北京临时参议院公布了一系列法令规定，正式国会由参议院和众议院两院组成。但在选举中，各政党除了利用行政力量干涉、把持选举外，还竞相采用各种非法手段拉拢选举人，拉票、抢票、冒名顶替、重复投票等司空见惯，贿选成为主要的竞选方法，每个候选人要花费4~5万元。当时的武昌街头曾出现这样的大字报：“君主专制，卖官御吏，富豪专政，典卖议员。”

      1913年3月

      国会选举结束，国民党大获胜利。3月20日晚，主持国民党党务的宋教仁在上海遇刺身亡，成为国会选举最黑暗的一幕。

      参考资料：

      《唐代朝会制度研究》、《盐铁会议的本质》、《古代的“议会”和会议》、《旧中国国会兴衰述评》等。