基层文保单位专项资金使用与管理的问题与对策

2016-05-04 23:50:11 作者：何凌来源：中国文物报已浏览次

　　“十二五”以来，国家经济保持持续健康发展，公共财政预算收入“水涨船高”，国家文物保护投入大幅增长，保障了文物事业的长足发展，同时，随着文物保护专项资金的不断增量，资金管理精细化和科学化的要求也不断提高。 2016年3月4日《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》中明确指出要加强文物保护专项资金绩效管理和监督审计，提高资金使用效益。从目前基层文物保护单位专项资金使用和管理的情况看，一方面基层单位文物保护专项资金的规模日益增大，另一方面已下达的专项资金使用效益不高、资金使用监督和管理力度不够，这反映出基层文物保护专项资金管理在思想观念、工作方式、职能定位和制度设计上与文物事业的快速发展还不相适应。管好用好文物保护专项资金，真正发挥资金的使用效益是当前迫切需要解决的问题。

　　一、存在的问题

　　（一）专项资金的预算管理不规范。一是项目预算编制的主观性较强，项目预算与方案工作内容不统一，在预算中扩大工程量编制、改变材料变相增加预算经费、超方案范围编制预算、重复计取工程量等，没有反映真实的资金信息和需求，缺乏统筹性，基本上是估算。二是预算的约束性差，往往专项资金下达地方后，被有关部门“切块分配”或“重新审定”，预算执行与实际预算存在偏差，出现专项资金未能全部用于该项目的现象。专项资金预算管理不规范往往会导致一些单位专项资金大量结余，形成资金沉淀，同时一些单位专项资金又供给不足，一定程度上造成了预算脱节，无法按照预期目标实现预算执行。

　　（二）专项资金使用中存在违规现象。一是专项资金不实行单独核算，项目经费与经常性经费混同使用，挤占挪用专项资金用于弥补公用经费的现象很普遍。二是有意规避相关规定，违规使用专项资金，例如：个别单位将大项目肢解为若干小项目，既没有通用招标也没有经过政府采购。另外，个别单位无视管理规定，违规使用专项资金，比如将文物专项资金用于征地拆迁、基本建设等超范围的支出。三是年终突击花钱或虚列支出现象依然存在。

　　（三）缺乏有效的专项资金绩效监督制度。一是缺乏项目资金绩效评价反馈体系，造成基层单位只管要钱，不管效果的现状。二是专项资金支出监督滞后，事后检查多，事前、事中监督少。有的文物工程类项目，资金到位却几年迟迟不能开工的现象仍然存在。三是对责任单位和相关责任人处理缺乏应有力度，没有健全的督促项目实施的机制，项目没能按申报的用途、申报的时限完成，也缺乏相应的惩戒机制。

　　二、原因分析

　　（一）专项资金预算管理比较粗放，机制制度不健全。编制项目预算的作用是为了合理安排和有效控制使用专项资金。但是基层单位往往对项目的可行性研究不够，绩效目标不明确，预概算编制缺乏科学合理的标准和依据，编制工作缺少对项目执行状况的科学预测，预算编制有时会脱离现实。由于专项资金预算编制没有细化项目和标准，导致资金使用效益低下，更不利于监督部门对其使用情况的控制和监督。目前，专项资金的预算下达机制还不健全，往往仅限于金额和项目名称，未附项目明细预算，导致项目执行单位用款随意性较大。

　　（二）单位领导和财务人员素质有待提高。在一些专项资金管理上，单位领导往往只重视项目申请，却不重视项目的实施和管理。有事业收入的相对宽松，没有事业收入的单位就在专项资金上打主意，单位负责人主观上认为到单位的钱都是 “自己的钱”，加之目前公用经费定额偏低，单位从部门利益出发，随意安排专项支出。实际工作中，基层行政事业单位的财务人员大部分属于兼职，有的还经常更换，导致基层单位财会队伍人员不稳定和整体素质不高。

　　（三）专项资金“轻管理、轻绩效”。财政支出监督滞后，支出监督的方式方法落后，突击性、专项性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少；对某一事项和环节检查多，全方位跟踪监督少。没有完整地建立绩效监督机制，使绩效监督工作缺乏法律约束与制度保障，造成财政管理上只管拨款、不问效果，部门和单位只管要钱、不讲求效益的状况，也使绩效监督工作的规范性、准确性受到影响。管理手段相对弱化，监督处罚力度不足，助长了财政支出过程中的浪费、违纪现象，导致财政资金使用效益低下。

　　三、措施建议

　　（一）完善整套的专项资金项目管理体制。一是各单位应严格按规定程序申报专项资金，建立滚动的项目库。二是各资金使用单位在专项开展之前应制定尽量详细的费用预算，在项目开展过程中应该严格按照标准执行。三是注意信息传递。各资金使用单位在资金支出过程中应加强业务人员与财务人员的沟通，使财务人员及时了解项目进度，及时安排项目资金。四是在项目完成后业务经办人员及时进行项目报销工作，并进行专项资金的使用情况分析，形成专门项目预算，阐明形成预算和决算差异的原因，便于准确向有关部门汇报专项资金使用情况。五是应根据专项资金管理要求，将项目结余返还财政或申请用于其他文物保护项目，不能私自挪作他用。

　　（二）强化项目预算的管理。项目预算的编制是基础、是前置，关系到项目实施的整个进程。项目申请单位要按照文物保护项目方案确定绩效目标，同时来编制预算，要改革预算编制方式，依据预算定额标准，完善专项资金预算评价体系，切实提高预算编制的科学性、精准度。要强化专项资金预算管理，加强预算约束力，严格按照预算执行，约束财政资金支出行为，不断提高资金使用效益。

　　（三）专款专用，单独核算。专项资金的使用要破除“打醋的钱可以用来买酱油” 的混乱秩序，每项专项资金都要单独核算，要划清与单位基本支出的界限，不能互相占用。要建立专项资金使用责任制，明确专项资金的管理部门和人员，保障专项资金不被挪作他用或被挤占截留，努力提高资金使用效益。在资金使用上，要坚持 “专款专用、量入为出” 的原则，使每项专项资金按规定的用途使用并达到预期目的。

　　（四）建立专项资金绩效评价制度。一是重点关注绩效目标。专项资金项目要按绩效目标计划推进，按时完成任务，达到绩效目标预期的各项指标。二是强化绩效管理。以制度创新为动力，以绩效评价和督查为手段，采取“自评抽查、上下联动”的方式，项目单位对照项目绩效目标对项目执行过程和绩效目标的完成情况进行评价，并按期准备好专项资金使用全程项目进展、资金使用、项目验收、项目评价材料，接受专项资金的审批部门、财政部门、审计部门等的检查，保证专项资金的专款专用。三是注重结果运用，增强绩效评价的实效性。单位可根据评价结果，对绩效较好的项目总结经验，推广运用，对评价反馈的意见建议及时加以整改，不断优化资金及项目管理水平。通过建立专项资金绩效评价制度，对提高预算编制科学性和合理性，优化资金结构，提高专项资金使用效益，强化监督管理都将起到积极的作用。

　　（五）确立监督奖惩机制。监督必须贯穿专项资金使用的全过程，既要开展事前、事中、事后的监督，又要对某些资金的使用进行专项监督检查；既要有中央财政直接组织的监督检查，又要有地方各级财政各主管部门及本单位自身的监督检查，根据专项资金的投向开展一些必要的跟踪监督检查，以保证专项资金的使用效益。还要建立资金使用的奖惩机制，对专项资金使用绩效明显的，节约资金的单位可给予奖励，对挤占挪用专项资金或达不到绩效要求或未开展的专项，应采取相应的处罚措施。基层文物保护单位要不断加强自身学习，熟悉掌握大政方针和规章制度，根据国家和省里出台的最新政策法规，结合实际加强资金管理的制度建设，不断优化改进项目预算编制流程、财务核算流程、绩效评价方法，探索资金管理的新机制、新思路、新办法，切实管理好各类文物保护专项资金，为实现文化遗产保护成果让群众共享和促进地区经济社会发展做出积极贡献。

责任编辑：小明

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