国家文物保护工程网报网审工作的几点体会

2015-11-11 14:48:40 作者：张治强来源：中国文物报已浏览次

　　2015年8月18日，由国家文物局组织，北京国文信文物保护有限公司承办的文物保护工程网专家研讨会在北京召开。研讨会通过老专

　　家传授经验的形式，对新进从事文物保护工程方案审核的人员进行了培训。本文就此次学习并结合自身工作经验谈几点体会。

　　一、网报网审项目审核的原则

　　（一）项目立项要有利于文物保护立项是建设项目（文物保护项目）进行方案设计的前提条件。依据《中国文物古迹保护准则》，文物古迹被确定为文物保护单位后，首先应制定文物保护规划，文物保护单位的保护规划立项应是程序性问题，并不涉及必要性和可行性。但在实际操作中，还要根据必要性判断是否同意保护规划立项。这主要是因为国家文物保护经费总量有限，文物保护单位的公布时间、价值大小、面临的问题不尽相同。对于保存状况较好，文物保护单位周边没有任何人为干扰的，保护规划可以暂缓立项。对于处于城乡交界，或面临乡村侵占、环境恶化等情况的文物保护单位之规划，应尽量同意立项。

　　关于文物维修、保护设施、环境整治等文物保护项目的立项，有保护规划的应主要依据规划，没有规划的主要依据文物保护面临的现实需求。文物保护维修方案的立项，要看是否有利于文物本体；文物保护性设施方案，要看是否涉及已发现文物本体外的其他文物遗迹，是否对文物环境最小干预，环境整治是否有利于文物本体。

　　（二）项目方案要有利于文物保护项目方案的制作是文物项目立项后的文物保护环节，这个环节要慎之又慎，必须把握如下原则，即不利于文物保护的方案不同意；前期勘察调研不充分，文字、图和照片三者不能呼应的方案不同意；审核人看不懂的方案不同意。

　　（三）行政许可项目既有利于文物保护，又利于建设项目

　　涉及文物保护单位的建设项目千差万别，需求各不相同。在实际审核中，依据《文物保护法》及相关法律法规中有关保护范围和建设控制地带要求，简单处理建设项目与文物保护单位之间的关系不符合现实，也行不通。全国重点文物保护单位因批次不同，类别不同，价值有可能相差巨大。因此，在审核行政许可项目时，要从建设项目涉及的文物保护单位的自身价值，建设项目所在的位置（城镇、城乡结合、乡村），建设项目所在地的历史和现实环境，行政许可结果的落实程度等多方面衡量。比如一处宋元时期的古建筑与一处纪念建筑，同为全国重点文物保护单位，判断的尺度和角度就不一样；一处位于大型城市的古遗址与一处位于乡村郊野的古遗址，即便价值等同，行政许可的审核尺度和角度也不一样。

　　二、申报文本及设计方案应关注的问题

　　要想立项和方案通过率高，除了文物保护单位本身的价值和面临的保护问题需要解决，申报文本和方案的质量亦很重要，略谈几点建议：

　　（一）立项文本编制中的问题

　　必要性论证不足。必要性论证应包括以下内容：一是必须有保护规划；二是文物保护单位面临的首要问题必须分析到位；三是对所立项目实施后的效果必须要有预测和论述。

　　重要性素材收集不够。立项文本编制者要对文物保护单位有深层次的认识：一是立项文物的价值，与同时代同类型文物相比的价值，在全国的地位，在本省的地位，唯一性与重要程度；二是考古工作、研究工作、展示利用工作等方面的素材；三是与文物保护单位相关的历史事件的重要性等。

　　现场调研照片利用不足。立项文本格式统一，但文物保护单位现状各不相同。立项文本中照片的选用要与立项有关，要突出反映文物保护单位面临的问题，直观证明立项的紧迫性和必要性。照片要有宏观的，也要有微观的，宏观的照片显示保护单位的整体状况，微观的照片显示局部存在的问题。照片下注中要有时间、方向、地点、面临的问题等简单描述。

　　（二）方案文本编制中的问题

　　就事论事，前后事项不交待。如某个大遗址的保护工程、壁画保护、石窟寺水治理等，规划中所列分三期实施，一期工程已经批复。

　　二期工程方案中不交待一期实施经过和效果，使审核专家不敢下结论。还有申报方案文本不附立项批复内容，立项专家和方案专家因专业背景不同，给出的结论可能与立项批复文件不一致。还存在部分方案文本为工程量而进行文物保护，有意不附立项批文，企图蒙混过关。

　　前期调查、勘察不充分。有些遗址、墓葬类的保护方案，未进行勘探和可行性论证，认为“批准立项了就是可行的”。最后，依据方案施工时发现地下文物，既破坏文物又延误工期；有些遗址展示工程方案，在没有充分考古证据的前提下，只是依据文物保护规划进行方案设计，未考虑落实的可行性。

　　文、图、照不能互证。文物保护方案中的文字就是要说明想干什么，如何干；图就是要落实如何干，实施结果；照片就是要证明文字说明中存在的问题，要有实施效果图。

　　部分方案中三者不能有效结合，调研勘察人员、方案设计人员和景观设计人员三者没有充分沟通。部分从事方案设计的人员缺少文物保护

　　实践经验。部分土遗址保护方案，不分析遗址所在的环境与遗址的关系。只要是土遗址的保护，不管东西南北首先进行物理、化学成分试验。更有甚者，在试验结果未出的情况下，就在保护方案中提出土遗址化学保护方式。还有，见夯土遗址上长树就要挖，城墙上都要种低矮植物，整齐划一。夯土城墙遗址保存较好，就设计从完整处解剖展示的方案。这些显然是不符合科学规律和文物现状的。

　　（三）行政许可材料存在的问题

　　建设项目文物行政许可事项涉及社会的方方面面，更代表国家文物局依法行政的水平和办事的效率。目前，此类文件存在以下问题。

　　是否有规划不清楚。网报网审行政许可文件中，一般包括省级文物行政部门的请示、建设项目技术文件、文物影响评估报告等。所见多数行政许可项目文件中，对建设项目涉及文物保护单位的保护规划（如尚未制定，正在制定，已经批复，规划内容等）没有提及。

　　规划中保护范围与建设控制地带的管理与建设要求不清楚。省级文物行政主管部门请示和文物影响评估报告文件中，少有涉及建设项目是否符合文物保护规划。

　　文物影响评估技术文件深度不够、观念不清、图纸缺乏、结论模糊。文物影响评价技术文件应该包括建设项目背景，建设项目涉及的文物保护单位，建设项目与文物保护单位的关系，主要影响因素及分析，结论与建议。图纸主要是行政位置图，建设项目平剖图，文物保护单位平面图，建设项目与文物保护单位关系图（含保护范围与建设控制地带），直接影响的文物遗迹及相关图等。多数编制单位文物影响评价的文本内容很多，大谈建设项目涉及国际、国内背景，评价依据涉及国际、国内几十个法律、行规文件，但真正涉及建设项目与文物的关系、影响分析少之又少。

　　三、新进专家入门必读的法规及文件

　　新进专家除了向老专家学习，还应熟悉以下法律法规和文件。立项审核主要依据《文物保护法》《文物保护法实施细则》《文物保护工程管理办法》《中国文物古迹保护准则》；方案审核要在以上资料基础上，参照《文物保护工程设计文件编制深度要求（试行）》《田野考古工作规程》等；涉及长城的项目，在以上基础上参照《长城保护条例》《长城保护维修指导意见》《长城“四有”工作指导意见》等。

　　当然，文物保护涉及地质灾害、名城、名胜风景区等方方面面的项目，涉及专项应有相关专家解决。

责任编辑：小明

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