共筑中国世界遗产地保护与利用协调发展之路

世界遗产是具有突出意义和普遍价值的文化和自然资源，是全人类共同的宝贵财富。我国自1985年全国人大正式批准加入联合国《保护世界文化和自然遗产公约》，各地发掘和整理民族及地方文化，开发自然资源申报世界遗产的积极性空前高涨，申报世界遗产的活动得到全社会的普遍关注和积极响应。截止2001年1月，我国已有27处文化和自然遗产被联合国教科文组织批准列入《世界遗产名录》，中国世界遗产地事业呈现出飞速发展的态势。与此同时，矛盾和问题也愈加显现，保护与管理的任务日益艰巨，走保护与利用协调发展之路势在必行。

一、中国世界遗产地发展必需重视的问题

中国的世界遗产地事业虽然起步晚，但发展的速度却相当快。然而不可否认，在发展过程中，出现了一些无序和有悖于初衷的现象，有些问题还相当严重，这应当引起我们的高度关注和深深思考。

1、重申报，轻管理

世界遗产是我国历史文化和壮丽山河的杰出代表，堪称精品中的精品。加入《世界遗产名录》，不仅是对世界遗产地珍稀资源的价值确认，体现出一种崇高荣誉感；而且，世界遗产的品牌效应及其特殊资源凸现出的垄断经营的价值内涵，还会为地方带来巨大的社会与经济效益。这种名利兼得的双赢心态，无疑是一些地方热衷申报的原始吸引力和最直接驱动力。因此，申报时齐心协力、千方百计地努力，把加入遗产名录做为终极目标，而对加入遗产名录后，如何更好地保护、管理世界遗产，并没有做认真详尽的思考和准备，且着力于日常的大量的基础性工作，暴露出一种重政绩，急于甚至盲目开发利用的功利心态。

2、过度开发利用与被动保护管理

一引起地方追求经济利益和眼前利益，无不把开发利用遗产资源作为带动地方经济发展最有效、最直接的途径。而正常的保护管理措施却往往与思想不解放等同起来成为众矢之的。因而在开发利用上往往表现出程度不同的过度行为，不是为保护而开发，而是为利用而开发。伴随着遗产资源的过度开发与掠夺性索取，结果总是以遗产地生态境域失衡、历史真实性与风貌完整性消失等为代价，来换取地方经济一时的发展和繁荣。

3、多元化、多层次的管理体制和机制

中国的世界遗产地是在国家的指导下，依托地方区域且以地方为主而建立。故其管理体制也是以适应地方经济发展的格局和状况而设，以地方各自为政为主导，呈现出多元化和多层次。虽然较能体现各自特色，但以完整、准确地符合国家利益并对其负责。各地在实践中花费代价获取的经验与教训、有益的信息等难以沟通互享，发展中的一些通病却在各地共演或不断重演。

4、缺乏全国的有效的统一协调管理与支持

在社会主义市场经济环境下，因缺乏对遗产资源保护与管理统一的行为规范和有效的财力支持，各世界遗产地呈现出或对遗产资源保护难以强化（无法可依、违法难究）；或对资源保护心有余、力不足（缺乏资金）的无奈和尴尬。

5、公众缺乏对遗产地内涵的准确理解

当前，社会各界尤其是公众，对世界遗产地的认知主要停留在概念上。而对世界遗产的实质内涵了解不多。公众对遗产资源的保护意识虽已初步形成，但对具体措施却少有关注，甚至对一些过度开发行为仍听之任之，对遗产资源保护与管理的参与意识则更加淡薄。

二、产生问题的原因

1、在社会主义市场经济的大背景下，受经济利益的驱动，片面地追求经济效益，把遗产资源当作摇钱树，催生出诸如急功近利、过度开发、疏于管理等一系列资源利用的扭曲心态。

2、中国的世界遗产地事业经过十几年的发展，业已是从无到有，由起步到成型的时期，而遗产地管理的体制和机制仍停留在引导、鼓励阶段，严重滞后于事业的发展。

3、国家目前的经济实力与发展水平，以及缺乏国家配套政策及倾斜政策等状况，尚使遗产地不足以全面承担起世界遗产保护的公益性职责。

4、对世界遗产的普及宣传不够，公众对世界遗产实质内涵认识不足；出于把申报世界遗产作为提升旅游价值发展地方经济的动机，对资源的珍稀性和保护的重要性认识不到位；遗产地缺乏高级的专门保护人才，保护的措施难以适应开发利用的具体需要等。

三、措施与对策

在社会主义市场经济的大背景下，解决世界遗产地保护和利用的矛盾涉及到现代中国的许多问题，前进中的挑战也必须用改革的思路去应对，我们应正视存在的矛盾和问题，认真调查研究和分析，走出有中国特色的世界遗产地保护与利用协调发展之路。

1、强化国家对遗产地工作的协调领导管理，国家要成立由相关管理部门联合组成的协调领导机构，权威地指导各世界遗产地开展工作，并对资源保护和利用的重大问题进行科学和最终决策；同时理顺地方政府与遗产地管理机构的工作职责，要给予世界遗产地管理机构对内对外的统一管理权，特别是应赋予其必要的执法权。国家对遗产地工作的指导也要适应转变，从引导、鼓励转为规范和调控，逐步在以往及各地管理工作的基础上，在对资源的一般性管理和特殊性保护中提炼和整理遗产资源保护管理的合理内核，充实完善形成专门的政策或法规。当前在依法治国的社会背景下，首要的是尽快立法，用法律和法规界定和调整人们的行为。同时政府部门应调动学术界的积极性并与之通力合作，尽快充实完善有关遗产保护管理方面的规范、指南、制度和其它政策性文件，最终形成符合我国实际的、切实可行的规划与决策体系。

2、强化对遗产资源的严格管理和科学利用，在遗产地统一规划的指导下，注重对遗产地历史真实性、风貌完整性等生态境域的保护，目前尤其应当建立遗产资源保护和利用的专家咨询指导网络，对各类世界遗产资源分类指导，通过对资源环境及周围生态因素监控，科学地评估遗产地的状况，在时机成熟时应制订可操作性强的国家自然文化遗产体系规划，根据国家财力和保护资金的落实情况，量力而行，严格制订自然文化遗产地的入选标准和评选取程序。

3、正确处理保护与开发利用的关系。保护是开发利用的前提，开发利用是为了更好地进行保护，将资源保护的公益性与资源本身所具有经济利用价值有机结合。应坚决避免被动保护（出现问题应急保护）的局面出现，牢固树立保护第一的思想，一方面通过合理利用遗产资源获取利益，壮大经济实力，另一方面要在实践中探求实施有效保护的具体措施，促进资源的科学利用，走保护--开发利用--发展--保护的良性循环发展之路，并辐射带动相邻周边区域发展，共同构筑保护屏障。

4、创造条件，把遗产资源的保护措施落到实处。除政策和管理措施外，当前急需加大筹措保护资金力度，以确保一些抢救性、恢复性的保护工程及适应旅游观光、科研等需求的基础设施建设工程落到实处。建议国家在财政支付转移中比照西部大开发，国家重点基础设施建设等作法给予世界遗产地如国债等特别的政策倾斜，引导多元化资金筹集渠道的形成，为世界遗产资源的永续利用奠定坚实基础。

5、加强世界遗产地间的沟通交流与遗产资源的宣传普及，增强公众与社会参与性。在遗产地统一协调组织的领导下，采取组建世界遗产地保护协会等多种合作形成，增强各遗产地相互间的联系；或进行相互管理经验交流，或互遣管理人员考察和学习，实现遗产地信息互享，共同提高对资源的管理水平和利用效益。同时，系统地、循环渐进地开展世界遗产资源的普及宣传，让更多的公众在认知的过程中，主动承担起保护的责任与义务，加入参与者的行列。在此基础上，借助社会的力量，尤其是通过学术界、舆论界与企业界，开展对遗产资源的基础研究，有针对性地采取行之有效的保护措施，制止过度开发利用行为，锤炼并培养一批具有较高水准的保护人才队伍，以适应日益复杂和艰巨的保护和管理重任，拓宽各世界遗产地管理人员的视野，不断提升管理档次，实现资源保护和管理的飞跃。

四、结语

世界遗产地保护和利用是个大课题，也是技术性很强的工作，它涉及中国社会的政治、经济、文化、科学等诸多领域、诸多方面，影响保护和利用资源的因素很多，我们应该从中国的国情出发，结合实际，不断探索解决矛盾和问题的办法，走中国特色的世界遗产保护和利用协调发展之路。