许庆武：新型城镇化进程中应加强文物保护

2015-03-24 16:12:57 来源：山西新闻网已浏览次

过去20年我省城镇化发展取得了显著成就，但是也存在着土地城镇化快于人口城镇化，城镇发展过分追求经济增长，忽视文化、社会、生态等多重效益等问题，进而也给文物保护工作带来了不利影响。

一、传统城镇化背景下文物保护的问题

传统城镇化对文物保护带来的消极影响主要集中在不可移动文物和大遗址破坏、历史文化街区破坏、传统古村落衰落三个方面。

(一)不可移动文物和大遗址破坏严重

传统城镇化中文物保护与城镇化建设的矛盾突出，大量不可移动文物以及体量巨大的遗址，在快速城镇化中遭受了较为严重的破坏。城镇化率越高的地方，不可移动文物的消失率也越高。

(二)历史文化街区大量消失

历史建筑并非文物，不受文物保护法的直接约束，在传统城镇化建设中受损最为严重，主要表现在：文物保护单位周边大量开发建设、私搭乱建、环境混乱，破坏了历史文化街区的整体性，也不利于文物本体的保护;市场资本参与开发，将原住民全部迁出，建成住宅小区、高档娱乐休闲地或专供旅游参观的布景道具，丧失了环境的真实性;有的地方仅保存了风貌建筑的躯壳，忽略了其背后特有的社区文化、历史文化等多样性，保护效果较差。

(三)传统古村落衰落甚至消亡

城镇化必然导致乡村人口的流出，从而对乡村社会的文化造成重大影响，导致“空心村”现象。在传统城镇化进程中，乡村地区面临着大拆大建导致的“物是人非”等严重问题。

二、传统城镇化背景下出现文物保护问题的主要原因

(一)法律法规不健全，违法成本低

1、文物保护法和相关条例的保护范围过窄。目前保护范围仅涉及文物本体，对于建设控制地带、历史文化村落等规定较为模糊，没有通过强制性内容规定文物与周边历史文化街区、自然环境景观和社会文化环境等进行统筹保护。

2、现行法律法规对破坏文物行为的惩罚力度偏低。根据《文物保护法》规定，作为建设单位的施工方或者开发商，应该主动向文物部门申请开展考古勘探，因此产生的费用要纳入建设项目预算。这种只强调开发建设方义务的规定在实际操作中难以执行。

(二)文物部门执法能力弱，缺乏多部门合作保护机制

1、没有文物专设部门，文物执法力量弱。一是部分市县没有专设的文物保护管理机构。二是代管单位设置不合理，不少地市文物保护管理单位归旅游、建设等部门代管。

2、文物部门在文物执法中缺乏部门协作机制，难以在城镇化建设中切实保护好文物。城镇化进程中的文物保护往往涉及到多个方面，仅靠文物保护管理部门的执法难以遏制违法行为，需要进行多部门的联合执法。

三、新型城镇化进程中文物保护的政策建议

(一)完善相关法律法规，“疏堵结合”提高文物保护政策措施的可操作性

1、增强对文物利用的约束，规定文物利用的主体、范围、方式和程度。重点明确政府和市场的权责，划定文物保护的核心范围和核心业务，建立文物利用的特许经营制度。

2、加大文物违法惩罚力度。对破坏文物、违反特许经营规定等行为，应加大违法惩罚力度。

3、制定建设控制地带、历史文化街区和历史文化村落等区域开发利用的负面清单制度，释放市场参与文物保护利用的活力。负面清单包含两类：其一，禁止发展类。包括对文物周边的自然环境、文化风貌、居民生活造成直接破坏的，违反《文物保护法》及其他法律法规的产业和建设行为，新建项目应禁止核准，原有项目应限期搬迁;其二，限制发展类。包括对文物周边的自然环境、文化风貌、居民生活造成重大影响的产业和建设行为，应限制若干行为、限期拆除重建或转型升级。负面清单的制定过程应强调社会参与，听取利益相关方、专家等意见，并确定实施期限，定期更新。

(二)建立并完善文物部门和相关部门合作保护的工作机制

1、明确各级文物保护和管理部门的行政隶属关系和管理权限。结合大部制改革和简政放权措施，明确县级人民政府及其以上的文物保护管理部门的行政隶属关系，在释放市场活力的同时，切实履行政府在文物保护方面的义务。

2、建立高位统筹的文物保护管理委员会。让文物工作真正成为一把手工作，广泛地吸纳规划、建设、国土、旅游等相关部门参与文物保护，并明确文物部门作为重要参与单位，在城乡总体规划、城市紫线划定、历史文化街区控制型详细规划和新农村建设规划等规划中发挥更为重要的作用，形成政府各部门共同推进文物保护工作的新局面。

3、将文物安全纳入干部政绩考核指标体系。应将文物安全管理纳入政府及其主要官员的年度工作绩效考核。

责任编辑：小明

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