评：《文物保护法》应发挥政府和民间的合力

近日国家文物局公布了全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国文物保护法》实施情况的报告。根据第三次全国文物普查统计，近30年来消失的4万多处不可移动文物中，有一半以上毁于各类建设活动。

正如国家文物局局长励小捷所说：“面对文物保护与城乡建设之间长期存在的矛盾，我们的执法能力还不完全适应。一些政府主导的开发项目与文物保护发生冲突时，同级文物部门很无奈。”而要制止一些地方政府的“大拆大建”“毁真造假”的错误决策，在《文物保护法》修订中，有必要引入更多更强有力的权力制衡和公众监督的因素。

首先，从中央和地方关系的角度看，要用更多的权力制衡来约束地方政府的行为。在目前文物行政并非“垂直管理”的局面下，地方文物部门作为地方政府的组成部门，在城市行政长官的错误决策前，想有效纠错纠偏未免“心有余而力不足”。《文物保护法》不妨参照其他部门的“地方督察局”制度，设立派驻地方的国家文物督察机构，对地方政府进行制衡。

其次，有必要提升文物行政在地方政府中的地位。不少地方文物部门的“级别”本来就不高。近年一些地方的大部制改革尝试，又将本来独立的文物部门撤并，导致文物行政的“话语权”更加有限。大部制改革应当因地制宜，在文物遗存极其丰富的城市，文物部门的“话语权”理应被加强而非削弱。《文物保护法》可以考虑在历史文化名城，特别是著名古都，设立独立的文物部门，并提升其在同级政府中的行政级别。 

然而，仅仅依靠行政内部的制衡，也不能完全杜绝“法人犯法”的现象。《文物保护法》有必要进一步鼓励公众的参与和监督，形成政府和民间的保护合力。

形成合力，前提是文物行政的阳光透明。例如把城市不可移动文物名录等政府信息公开，对文物拆除、迁移、修缮等行政许可进行公示。编制文物保护规划和建立征求公众意见制度，也亟待从国家立法层面自上而下地推动。《文物保护法》有必要进一步对接好《行政许可法》等行政法律法规，在重大文保决策中建立公示、听证制度，“让权力在阳光下运行”。

形成合力，需要居民的积极参与。公民所有的文物建筑，既是受《物权法》保护的私人财产，又是具有文化遗产公共属性的公共财产。如果能让居民认识到文物建筑在依法按照“不改变原状”的原则下进行保养后，在保有流转时能够得到市值的提高，就可以激发其参与保护的积极性。《文物保护法》在坚持“非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养”的基础上，应当进一步鼓励所有人的依法修缮。

当前，有城市存在地方政府以文物保护作为“征收”的借口，强制驱逐居民，对公民物权构成侵犯的现象。为此，《文物保护法》可以参考《江苏省文物保护条例》等地方性法规。这些法规规定地方政府置换或购买私人文物建筑时，需以“经与非国有不可移动文物的所有人协商一致”为前提，不能让所谓“文物保护”成为剥夺公民祖宅的荒唐理由。

形成合力，还应充分发挥社会团体和志愿者的作用。近年来，在北京、南京、定海、福州、天津、哈尔滨、上杭等很多城市，很多志愿者、社会人士和民间团体，在决定古城命运的历史关头坚决捍卫了文物应有的尊严，发挥出被国家文物局原局长、故宫博物院院长单霁翔誉为“不可低估，无可替代”的巨大力量。在文保立法中，有必要进一步鼓励志愿者和民间团体的参与，发挥公民社会的积极作用。