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中国文物网讯（编辑 张艳）在全国“两会”数千份议案提案中，鲜见有在观点和内容上全然相左的议案提案。但在关于《自然遗产保护法》是否应立法这一问题上却产生了争议。全国人大代表、四川省峨眉山管委会党委书在“两会”上提交了关于进一步加快《自然遗产保护法》立法的建议，与此同时，全国政协委员、中国农林水利工会主席盛明富在两会上也提交了《有关不同意制定“自然遗产保护法”的提案》。在此之前，就有法律、生物保护界专家学者们对这一草案提出质疑，为此，中国文物网采访了中国科学院动物研究所副研究员、从业十六年的生物多样性保护工作者解焱，了解相关情况。
应明确区分管理权和监督权
中国文物网：在今年“两会”上会讨论的《自然遗产保护法》（草案稿）存在的最大争议的是什么？
解焱：第一，该草案在覆盖范围上存在一定得问题。一方面是覆盖范围小，另一方面在覆盖范围的设定上是不科学的。第二，该草案对于管理权和监督权的划分不明确，有许多非常含糊的地方。例如，在其第六条的政府责任令里，把监督权下放到各个部门，即各个部门自己管自己的那一块国家自然遗产，自管自监。虽然，他们也会组织环保部和建设部等一些机构来监督检查，但能起到什么程度的监管，我们不得而知。
目前我国的保护地类型很多，包括自然保护区2500多处（约占国土面积的15%，涉及10多个主管部门）、风景名胜区约900处（近2%，建设部主管）、森林公园约2800处（超过2%，国家林业局主管）、国家湿地公园约150处（国家林业局主管），地质公园约300处（国土部主管），水利风景区1500余处（水利部主管）、A级以上景区2470处（旅游局主管）等。现在各个部门不断地把一些自然区域到自己的管理范畴，这样做，从一定程度上讲，也能让自然得到一定程度上的管理，是好事情。但在这样管理的同时一定要有一个独立的监管部门，否则自己建立，自己管理，自己监督，就没有不会有人去关注保护，反而更多的是考虑如何利用其中的自然资源。
我觉得作为中国未来最珍贵的这些土地，不管是自然保护区还是风景名胜区，都需要独立的监管机构对它们进行更好的监管。否则的话，怎么样能保证这样的区域能够为我们的子孙后代留下来，能够为广大群众的利益而保留下来？
国家级自然保护区和国家风景名胜区的分布总体分布失衡
中国文物网：这也是为什么您说制定《保护立法》要比制定《自然遗产保护法》更迫切的原因是吗？
解焱：现在的《自然遗产保护法》把国家遗产分为国家级自然保护区和国家级风景名胜区进行管理。想将国家级风景名胜区和国家级自然保护区纳入到国家自然遗产的体系当中去管理。但是实际上，从相关的布局图中就可以看到我国国家级自然保护区和国家风景名胜区的分布是非常不平衡的。过去在建立国家自然保护区和国家级风景名胜区的时候，是以地方申请为主，某一地方觉得若申请成为国家级自然保护区，就能够获得国家的资助，所以就愿意申请。但也有许多地方认为申请了国家级自然保护区对当地的发展有所限制，所以就不愿意申请。
这些情况最后导致我们现在的国家级自然保护区的分布，基本上都是处于人烟稀少的、人类干扰活动比较少的区域。而在人口比较多的、生物多样性丰富的地方，就没有办法建立这种自然保护区来进行管理。从现在的国家级风景名胜区和国家自然保护区的分布上看，若站在保护的角度来讲是不科学的，分布严重失衡。
在现行的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》基础上制定的《自然遗产法》可能导致保护体系更加混乱
中国文物网：在现行的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》基础上制定的《自然遗产法》会造成什么样的后果？
解焱：《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》都已经过时，不能满足目前的自然保护的需要，在这样的体系上建立的《自然遗产保护法》，显然就是不对的。若在应该保护，但人又比较多的地方，再建国家风景名胜区或者国家级自然保护区就非常困难。现在自然保护区的条例已经过时了，如果要是按照现在的条例执行，那么在人口多的地方基本上没有办法建立稍微大一点的保护区。
《自然遗产保护法》是在过去一些不是很科学的配置上制定的，再加上法律本身就不完善亟待修定的状况下，在这个基础上，再去建立一个新的保护法，其实根本无法解决问题，反而可能还会导致这些体系更加混乱。
《自然遗产保护法》把自然保护区分成了两部分，把风景名胜区也分成了两部分，而且最糟糕的是把监管权下放给了各个部门。若这些东西在新法里面一旦通过，未来要建立一个致力于保护的法那就非常困难了。
保护地必须形成科学的、合理的保护网络
中国文物网：对于当前存在的现状，有没有解决方法呢？
解焱：我最近在网上发了一张图，这张图是我们国家2010年发布的中国生物多样性保护战略和行动计划，这个计划是为2011-2030年做的，在这个计划里有一张中国的生物多样性保护优先区域图，从那个图上你可以看到，各方面保护的配置和安排都是比较合理的，比较科学的。
图上画出来的区块，这种区块如果用《自然遗产保护法》里面所说的方式来进行管理，根本不可能有任何的改善，因为很多的这些区块都位于有人的地方，不可能再建比较大的区域来对他们进行保护，只是建很小的保护区，其实是没有多大价值的。所以像这样的区域，还是需要一个既有核心保护的区域——必须严格进行保护，同时又有一些更大的区域是允许并存利用的，把二者结合在一起，形成一个保护网络，那么这些优先区域才能得到有效的保护。
达到有效保护的前提就在这些得到不同程度保护的保护地，必须要有法律去管他们，不能说建自然公园类的保护地，允许人们去旅游，就不管保护了。必须明确主要目标是保护，而不是只拿风景名胜来做旅游产业，必须明确保护地有多少面积是需要严格保护的，哪些区域是允许拿来做旅游的。按照不同的管理目标，对不同的区块进行管理。但对于整体的保护地来说，保护还是主要的目的。
解焱简介
解焱，中国科学院动物研究所副研究员，研究方向为生物多样性保护。中科院动物所学科交叉研究促进中心主任，国际动物学会秘书。现担任国际野生生物保护学会（WCS）中国项目部主任。从业十六年的生物多样性保护工作者，参与编写的《中国物种红色名录》、《中国生物多样性地理图集》、《中国的保护地》、《开发建设中的生物多样性原则》等书成为保护界人士的参考书和宣传教育的材料。过去十年，她参加了几十次全国人大环资委组织的关于《自然保护区法》、《保护地法》、《自然保护区域法》以及现在的《自然遗产保护法》草案的研讨。
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